IBS e CBS podem compor a base do ICMS, ISS e IPI? Entenda o debate jurídico e os riscos na transição
A Reforma Tributária (EC nº 132/2023), regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025, marcou uma das maiores mudanças no sistema fiscal brasileiro. A partir dela, PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS serão substituídos pelo modelo de IVA-Dual, formado pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).
O objetivo é simplificar, dar transparência à carga tributária e eliminar a chamada “tributação em cascata”.
O problema: silêncio em relação aos tributos atuais
Durante o período de transição (2027 a 2032), os novos tributos conviverão com ICMS, ISS e IPI. O ponto de controvérsia é que a legislação não proibiu de forma expressa que IBS e CBS sejam incluídos na base desses impostos “antigos”.
Com isso, estados e municípios passaram a defender a interpretação de que, já que a exclusão não foi prevista, haveria uma autorização implícita para a cobrança. O argumento é duplo:
1. Histórico legislativo: versões anteriores da PEC traziam a vedação expressa, mas o trecho foi retirado. Para os entes federativos, isso indicaria a intenção de permitir a inclusão.
2. Questão arrecadatória: sem essa ampliação da base, haveria perda de receitas, comprometendo o princípio da neutralidade.
Por que a tese não se sustenta
Sob análise técnica e jurídica, esse entendimento encontra obstáculos:
Princípio da legalidade: pela Constituição, não se pode criar ou aumentar tributo sem lei específica. O simples silêncio legislativo não autoriza cobrança.
Compatibilidade com a reforma: a essência da EC nº 132/2023 foi evitar a tributação em cascata. Permitir que IBS e CBS componham a base de ICMS, ISS e IPI contraria a lógica de simplificação e transparência.
Base de cálculo: tributo não representa receita ou valor agregado. Esse raciocínio já foi consolidado pelo STF no julgamento do RE 574.706 (Tema 69), que excluiu o ICMS da base do PIS/Cofins.
Riscos práticos para empresas
Caso prevaleça a interpretação de estados e municípios, empresas viverão um ambiente de insegurança jurídica durante a transição. Isso poderia gerar aumento de litígios e incertezas, exatamente o oposto do que a reforma buscou alcançar.
A própria Constituição já trouxe mecanismos para equilibrar a arrecadação, como a fixação de alíquotas de referência pelo Senado. Assim, a eventual perda de receitas não deve ser compensada por interpretações que ampliem artificialmente a base tributária.
Caminho legislativo
Para afastar definitivamente esse risco, tramita o PLP 16/2025, que deixa clara a vedação da inclusão de IBS e CBS nas bases de ICMS, ISS e IPI. Essa medida é vista como necessária para garantir coerência, estabilidade e segurança ao novo sistema tributário.
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